Detaljni urbanistički plan (DUP) „Zabjelo-Ljubović“ u Podgorici praktični je primjer tranzicione urbanizacije koja je, težeći da omogući izgradnju što više isplativih stambenih kvadrata, u velikoj mjeri zanemarila osnovne postulate humanog stanovanja. DUP „Zabjelo-Ljubović” prvobitno je usvojen 2005. godine, dok su njegove ključne Izmjene i dopune, koje su i danas na snazi i koje redovno proizvode konflikte u prostoru koji bi trebalo da uređuju, donesene u junu 2009. godine. Prema tadašnjoj Odluci o donošenju, plan je bio predviđen za period od pet godina, što znači da je njegova validnost trebalo da bude preispitana najkasnije 2014. godine. Ipak, usljed zakonskih odredbi kojima je važenje starih planova produženo dok se ne donesu novi (naročito nakon donošenja Zakona o planiranju i izgradnji objekata iz 2017. godine), ovaj planski dokument je ostao na snazi dugo nakon što je postalo očigledno da njegove odredbe ne ispunjavaju stvarne potrebe zajednice koja živi na ovom prostoru.
Prostorni obuhvat ovog plana odnosi se na pojas sa južne strane brda Ljubović, koji je nakon 2009. godine postao jedno od najvećih gradilišta u Podgorici. Nije ni čudo: prema tekstu samog plana, 82% ukupne površine zahvata namijenjeno je stanovanju, a interesima investitora pogodovalo je i to što su omogućeni visoki koeficijenti izgrađenosti i zauzetosti parcela uz minimalne zahtjeve za javnim funkcijama. Transformacija ovog područja u, kako planu stoji, prostor „izrazito stambenog karaktera”, nije, dakle, bila praćena adekvatnim razvojem infrastrukture i javnih usluga, što je rezultiralo lošim kvalitetom stanovanja i sve ispoljenijim – i sasvim razumljivim – nezadovoljstvom lokalne zajednice.
Hronološki gledano, tenzije su eskalirale 2020. godine, kada je započeta gradnja na urbanističkoj parceli (UP) 82, što je bio okidač za protestne akcije građana. Lokalna građanska inicijativa „Stop gradnji zgrade u dvorištu! Ljubović”, koju je naše udruženje snažno podržalo, ukazala je na to da se prostor između već izgrađenih zgrada koristi za umetanje novih objekata, što smanjuje insolaciju postojećih stanova i ograničava pristup ionako nedovoljnom otvorenom prostoru. Mada je naša analiza lako pokazala da je DUP „Zabjelo-Ljubović“ zapravo predvidio gradnju na UP 82 – da, dakle, nije riječ o nelegalnoj gradnji, nego o lošem planu, lako smo dokazali i da je investitor prekršio urbanističko-tehničke uslove, i time uputili javnost i donosioce odluka na to da ne samo da je plan loš, nego se i njegova primjena loše prati i kontroliše. Kad se loš plan osloni na slabu kontrolu, ishod su konflikt i gubitak kvaliteta života – svaki put, na svakoj mikro-lokaciji. U ovom konkretnom slučaju, lokalna građanska inicijativa odnijela je pobjedu: gradnja zgrade na UP 82 je zaustavljena i tu je formiran mali park, a investitoru je iz javnog budžeta isplaćeno preko 100.000Eur odštete za radove koji su već bili izvedeni i dodijeljena zamjenska parcela na drugoj lokaciji. Važno je istaći da je ovaj trenutak bio važan za odnos lokalne politike i urbanističkog planiranja, jer je kontinuirani pritisak javnosti u ovom slučaju primorao tadašnju lokalnu vlast da zapravo preispita plan, da preduzme nešto povodom loših efekata koje važeći planski dokument proizvodi u prostoru, i da – čak – taj dokument i formalno stavi van snage.
Hronološki pregled koraka preduzetih nakon protesta građana (Tabela 1) ilustruje dubinu nesklada između potreba građana i pravno-administrativnih odluka koje bi na te potrebe trebalo da odgovore. Stavljanje DUP-a „Zabjelo-Ljubović“ van snage 2020. godine zasigurno je bilo motivisano dolazećim lokalnim izborima i željom donosilaca odluka da ugode biračima, ali je došlo uz nedvosmisleno priznanje lokalne uprave da bi dalja implementacija rješenja iz ovog plana dovela do neodržive gustine naseljenosti i drastičnog pada kvaliteta života u dijelu grada ispod Ljubovića. Međutim, proceduralni propusti u tom procesu omogućili su kasnije obaranje odluke na Ustavnom sudu, što je problem kojim ćemo se detaljnije pozabaviti u nastavku.
| Ključne odluke i događaji vezani za DUP „Zabjelo-Ljubović“ | Vrijeme dešavanja |
| Usvajanje Izmjena i dopuna DUP-a sa rokom važenja od 5 godina | Jun 2009. |
| Početak radova na parceli UP 82; formiranje građanske inicijative protiv nastavka te gradnje | Maj 2020. |
| Gradonačelnik Vuković objavljuje dogovor o razmjeni zemljišta sa kompanijom „Gradnja promet”, koja je započela gradnju na UP 82 | Jul 2020. |
| Objava Odluke o stavljanju DUP-a van snage radi zaštite javnog interesa | Oktobar 2020. |
| Skupština Glavnog grada formalno usvaja Odluku o stavljanju plana van snage | Novembar 2020. |
| Ustavni sud Crne Gore ukida Odluku o stavljanju plana van snage; plan iz 2009. ponovo postaje važeći | Mart 2024. |
| Protest građana u Ulici 27. marta zbog „oživljavanja” starog, dokazano neadekvatnog DUP-a „Zabjelo-Ljubović“ | Avgust 2024. |
Tabela 1: Ključne odluke i događaji vezani za DUP „Zabjelo-Ljubović“
Stručna analiza DUP-a „Zabjelo-Ljubović“ otkriva dubok disbalans u namjeni površina, naročito ako imamo u vidu centralnost ovog dijela grada u današnjoj Podgorici. Prema samom tekstu plana, čak 82% ukupne površine rezervisano je isključivo za stanovanje, dok su javne funkcije, parkovske površine i prostori za socijalnu interakciju svedeni na nivo koji ne zadovoljava ni osnovne standarde. Ovakva monostruktura direktno je u suprotnosti sa savremenim principima urbanizma koji nalažu mješovitu namjenu zemljišta radi osiguravanja održivosti i vitalnosti naselja.
Jedan od najsnažnijih argumenata za stavljanje plana van snage jeste sistematsko prekoračenje ionako visokih parametara izgradnje koji su predviđeni dokumentom iz 2009. godine. Naše analize arhitektonskih projekata u ovom zahvatu pokazale su da su investitori često izvodili veći broj etaža i stambenih jedinica nego što je planom bilo dozvoljeno, i da za to po pravilu nijesu odgovarali. Na konkretnom primjeru pomenute parcele UP 82, umjesto maksimalno dozvoljenih 46 stambenih jedinica, projektovano je čak 76 stanova, što predstavlja višak od preko 60% u odnosu na planom predviđeni limit. Ovakva praksa direktno opterećuje postojeću saobraćajnu i komunalnu infrastrukturu, koja nije predviđena za toliko uvećanje broja korisnika. Paralelno, u istom obuhvatu imamo niz primjera gradnje bez papira i grubog kršenja namjene i spratnosti, među kojima se posebno ističe potpuno nelegalna zgrada od 8 nadzemnih etaža, podignuta na parcelama gdje plan predviđa individualno stanovanje – dakle, uz prekoračenje namjene i spratnosti, i bez prijave građenja. Objekat je, uprkos rješenjima o rušenju, dovršen, upisan u katastar, a stanovi prodati / useljeni, uz nelegalne priključke i sporno pripajanje susjednih parcela (dijelom na terenu etažnih vlasnika susjedne, legalne zgrade). Unutar bloka u kojem je ova gradnja izvedena, prostor koji je trebalo da bude zajedničko dvorište pretvoren je u parkiralište, a u prizemlju jedne od ranije izgrađenih zgrada smješten je vrtić bez odgovarajućeg vanjskog prostora, u neposrednoj blizini kolskih prilaza i aktivnog gradilišta.
Nedostatak adekvatnog nadzora i inspekcijske kontrole tokom produžene primjene DUP-a „Zabjelo-Ljubović“ omogućio je da se ovaj, od samog početka previše permisivan plan pretvori u instrument za maksimalizaciju profita na uštrb javnog prostora i kvaliteta života u ovom dijelu grada. Udaljenosti između objekata su često na zakonskom minimumu, što dovodi do osjećaja da komšije u susjednim zgradama razdvaja samo prozor; dolazi do gubitka privatnosti i drastičnog smanjenja prirodnog osvjetljenja. Građani su ovaj proces opravdano nazvali „betonizacijom” Zabjela – nestale su vizure i vazdušni koridori ka brdu Ljubović, koje je nekad bilo ključni pejzažni orijentir i klimatski regulator ovog dijela grada.
Analiza ankete koju smo u junu 2020. sproveli među stanovnicima naselja ispod Ljubovića, u kojoj je učestvovalo više od 250 ispitanika, pokazala je ekstremno nezadovoljstvo kvalitetom javnog prostora, koji se u zahvatu plana gotovo isključivo svodi na parking mjesta i uske trotoare. Dok se broj stambenih jedinica neprestano povećavao, ulaganja u infrastrukturu koja prati kvalitet života – kao što su dječja igrališta, zelene zone i biciklističke staze – bila su nepostojeća. Iako je, prema nekim analizama, Glavni grad u periodu od deset godina naplatio oko 23 miliona eura na ime naknade za komunalno opremanje građevinskog zemljišta na Zabjelu, od čega je više od trećine došlo direktno iz zahvata DUP-a „Zabjelo-Ljubović“ (8.629.094EUR), ta sredstva nisu adekvatno vraćena naselju kroz nove javne sadržaje.
Ovakva ekonomska politika, gdje se prostor tretira primarno kao resurs za prikupljanje naknada, dovela je do situacije u kojoj građani moraju da se bore za svaku preostalu zelenu površinu. Stavljanje plana van snage u takvim okolnostima ne predstavlja samo administrativnu mjeru, već nužni korak ka sprečavanju daljeg urbanističkog urušavanja koje prijeti da naselje učini sasvim nemogućim za svakodnevno funkcionisanje.
Podgorica je kao grad specifičnog geografskog položaja izuzetno podložna efektu urbanog toplotnog ostrva, fenomena gdje gusto izgrađena područja, u kojima kao materijali dominiraju beton i asfalt, apsorbuju i zadržavaju toplotu tokom dana, emitujući je tokom noći. U zahvatu DUP-a „Zabjelo-Ljubović“, zamjena prirodnih livada i vegetacije nepropusnim površinama direktno je doprinijela pogoršanju mikroklimatskih uslova u ovom dijelu grada. Intenzivna gradnja u podnožju Ljubovića stvorila je fizičke barijere za prirodno provjetravanje koje dolazi sa brda i okolnog šireg područja. Visoki objekti postavljeni u neposrednoj blizini jedan drugom sprečavaju strujanje vazduha, što tokom vrelih ljetnjih mjeseci dovodi do ekstremnih toplotnih opterećenja. Naučna istraživanja ukazuju na to da se temperatura u ovakvim zonama može povećati i do 12°C u odnosu na ruralne ili pošumljene djelove u okruženju. Dakle, nedostatak drveća i zelenih površina u DUP-u „Zabjelo-Ljubović“ nije samo pitanje urbane estetike, već direktna prijetnja po zdravlje stanovništva, posebno ranjivih grupa kao što su starije osobe i djeca.
Istraživanja u evropskim urbanim zonama pokazuju da je za snižavanje temperature vazduha za samo 1°C potrebno imati minimalnu pokrivenost krošnjama drveća od 16%. U zahvatu DUP-a „Zabjelo-Ljubović“, taj procenat je daleko ispod nivoa koji bi mogao da pruži bilo kakvu mikroklimatsku zaštitu. Odustajanje od rigidnog i zastarjelog plana iz 2009. godine omogućilo bi uvođenje novih standarda koji favorizuju zadržavanje atmosferskih voda na parceli i formiranje zelenih koridora. Uspješna borba za očuvanje parcele UP 82 i njena transformacija u park sa igralištem pokazala je koliko je takva promjena paradigme dragocjena za lokalnu zajednicu, ali ta promjena bi morala postati pravilo, a ne izuzetak postignut pod pritiskom protesta.
Pravna strana priče o DUP-u „Zabjelo-Ljubović“ obilježena je serijom osporavanih odluka koje odražavaju nestabilnost crnogorskog sistema prostornog planiranja. Skupština Glavnog grada je u novembru 2020. godine donijela odluku o stavljanju ovog plana van snage, vodeći se principom zaštite javnog interesa i prepoznavanjem štete koju bi donijela dalja izgradnja po starim parametrima. Međutim, ova odluka je ubrzo postala predmet žalbi od strane vlasnika zemljišta u zahvatu plana, koji su smatrali da su im ovim povrijeđena ustavna prava.
Ustavni sud Crne Gore je u martu 2024. godine donio presudu kojom je ukinuo odluku Skupštine Glavnog grada o suspendovanju plana, čime je dokument iz 2009. godine ponovo stupio na snagu – vraćen je među važeću plansku dokumentaciju. Ključni argument suda nije imao veze sa kvalitetom ovog plana, već je bio strogo formalno-pravne prirode: prema tumačenju Suda, Skupština Glavnog grada u tom trenutku nije bila nadležni organ za stavljanje planskog dokumenta van snage. Sud je ocijenio da je, prema tada važećim zakonskim rješenjima (po Zakonu iz 2017), nadležnost za donošenje i ukidanje detaljnih planova bila na državnom nivou, odnosno u rukama resornog Ministarstva. Ovakvo zakonsko rješenje, u kojem lokalna samouprava nema ingerencije nad planiranjem sopstvenog prostora, bilo je osnov da stručnjaci za pravo zaključe da onaj ko ne može da donosi planove, ne može ni da ih stavlja van snage. Rezultat: DUP „Zabjelo-Ljubović“ je vraćen među važeću plansku dokumentaciju, što je investitorima omogućilo da nastave sa projektima koji nijesu mogli biti odobreni dok je plan bio van snage, u periodu od novembra 2020. do marta 2024.
Ustavna inicijativa, koju su pokrenuli privatni vlasnici zemljišta u zahvatu DUP-a „Zabjelo-Ljubović“, temeljila se na tezi da zabrana gradnje putem suspenzije plana predstavlja neustavno ograničavanje prava na imovinu. Oni su tvrdili da trpe višemilionsku štetu zbog nemogućnosti da svoje parcele privedu namjeni, što su izjednačavali sa mjerom kontrole upotrebe imovine koja im pripada. Sa druge strane, međunarodni standardi zaštite životne sredine sugerišu da pravo na imovinu nije apsolutno. Ono nosi i društvenu obavezu, a država ima pravo – i dužnost – da ograniči gradnju ukoliko ona ugrožava zdravlje stanovništva ili vitalne resurse zajednice. Problem sa DUP-om „Zabjelo-Ljubović“ je što on u svojoj suštini nije nudio nikakav balans; on je sasvim u funkciji privatne akumulacije kapitala, dok je javni interes sveden na puko poštovanje tehničkih minimuma koji su se pokazali kao nedovoljni.
Tokom proteklih godinu i po, u periodu nakon vraćanja ovog plana u Registar važeće planske dokumentacije, zabilježili smo više žalbi građana kvarta ispod Ljubovića zbog nastavka intenzivne gradnje. Situacija u neposrednom okruženju Javne ustanove Centar „Ljubović“ jasno pokazuje zbog čega bi pod hitno trebalo prestati sa primjenom ovog DUP-a. Naime, ova institucija ima specifičnu društvenu ulogu: bavi se smještajem, zaštitom i resocijalizacijom djece i mladih sa problemima u ponašanju, a u okviru njenih kapaciteta funkcioniše i sklonište za djecu žrtve trgovine ljudima. DUP „Zabjelo-Ljubović“ predviđa izgradnju stambeno-poslovnih višespratnica u neposrednom kontaktu sa ogradom JU Centra „Ljubović“, i pri tome ne uzima u obzir specifičnost ove ustanove niti potrebe njenih korisnika. Izgradnja objekata uz samu granicu parcele Centra je, prema medijskim izvještajima, stvorila niz problema, među kojima su fizička oštećenja (tokom pripremnih radova zabilježena su pucanja betonske ograde Centra i prekidi u snabdijevanju strujom), gubitak privatnosti (budući stanari novih zgrada imaće pogled u dvorište Centra, što je nedopustivo za instituciju koja brine o djeci u ranjivom položaju), kao i bezbjednosni rizici (uzrokovani blizinom budućih objekata). Činjenica da Ministarstvo izdaje saglasnosti na idejna rješenja koja ove probleme i rizike zanemaruju, pozivajući se na „propisno“ odstojanje, jasno pokazuje da je postojeći plan nepopravljivo loš i da mora biti stavljen van snage.
Kada se stambena izgradnja favorizuje čak i u zoni gdje se pruža zaštita najugroženijoj djeci, to ukazuje na potpuni slom etičkih normi u planiranju prostora. Urbanistički plan bi trebalo da bude alat za harmonizaciju društvenih potreba, a ne samo sredstvo za parcelaciju zemljišta. Nastavak implementacije DUP-a „Zabjelo-Ljubović“ u ovim uslovima znači svjesno žrtvovanje socijalne stabilnosti i sigurnosti djece radi novih kvadrata koji će gradu donijeti značajne prihode kroz naplatu komunalija, ali će dugoročno stvoriti probleme čija će sanacija biti neuporedivo skuplja.
Često se kao argument protiv ukidanja plana navodi potencijalni gubitak budžetskih prihoda i opasnost od tužbi investitora. Međutim, jasno je da su troškovi pasivnog posmatranja urbanističke degradacije već sada izuzetno visoki i da ih u krajnjem plaćaju svi poreski obveznici.
Podaci o naplati 23 miliona eura na Zabjelu tokom desetogodišnjeg perioda „betonizacije“ otvaraju pitanje transparentnosti trošenja tih sredstava. Iako bi lokalna samouprava trebalo da sredstva od komunalnog opremanja vrati u isto naselje kroz izgradnju infrastrukture, kvart ispod Ljubovića daleko je od dobro opremljenog bloka: bez trotoara, sa nedovoljnim brojem parking mjesta i hroničnim nedostatkom zelenila. Ovaj nesklad između prikupljenog i uloženog novca pokazuje da grad zapravo „troši” budućnost naselja kako bi pokrio tekuće budžetske potrebe. Svaka nova zgrada donosi jednokratni prihod od komunalija, ali stvara stalnu obavezu održavanja koju, kako vidimo, grad ne uspijeva da ispuni. Rezultat su nepregledne nove površine pod stambenim zgradama, bez adekvatne tehničke i društvene infrastrukture – bez, dakle, dovoljnih, a kamo li dobrih, uslova za život u gradu.
Intervencija na parceli UP 82 2020. godine – kada je izgrađen park, a investitoru data zamjenska parcela – jeste bila pozdravljena od strane građana i značajna za kvart, ali predstavlja školski primjer ad-hoc urbanizma. Grad je bio primoran da uđe u razmjenu zemljišta sa privatnom kompanijom kako bi ispravio loš propis svog sopstvenog planskog dokumenta. Ovakvi aranžmani, iako rješavaju trenutni problem, otvaraju prostor za nestabilnost i stvaraju nesigurnost kod svih učesnika u procesu. Investitori ne znaju da li će njihova dozvola biti suspendovana pod pritiskom protesta, dok građani moraju da troše ogromnu energiju na odbranu svakog kvadrata slobodnog prostora.
Ukidanje lošeg plana i donošenje novog, utemeljenog na savremenim standardima, predstavlja jedini način da se izađe iz ovog začaranog kruga. Zamjena stambenih objekata zelenim površinama na način koji je primijenjen na UP 82 ne smije biti iznuđeni potez u predizbornoj kampanji, već dio promišljene strategije urbanog razvoja koja ima jasne mehanizme za zaštitu i unapređenje životne sredine.
Borba za prostor ispod Ljubovića u poslednjih pola decenije bila je i inspirativna i frustrirajuća. Inicijativa „Stop gradnji zgrade u dvorištu! Ljubović“ pokazala je snagu i uticaj koji oranizovana zajednica može da ima, dok su brojni primjeri kršenja plana i nesmetana izgradnja nelegalnih objekata podsjećali da su dometi zajednice ograničeni, ako donosioci odluka odbijaju da koriste svoja ovlašćenja za zaštitu javnog interesa. U svakom slučaju, građani su postali mnogo glasniji, svjesniji svojih prava, ali i suštinskog problema: planiranje prostora oblikovano je interesima investitora, a ne potrebama ljudi koji žive u tom prostoru. I sami gradski zvaničnici su, kroz prethodna saopštenja, priznavali da investitori imaju presudan uticaj na izradu planova, dok se javni interes i pravila struke konstantno guraju u drugi plan. Zato je važno insistirati na odgovornosti onih koji imaju moć odlučivanja.
U ovom trenutku, po novom Zakonu o uređenju prostora (2025), nadležnost za planiranje na lokalnom nivou ponovo ima lokalna samouprava, a učešće javnosti u tom procesu je zagrantovano (čl. 4). Imajući u vidu sve češće žalbe građana na efekte sprovođenja DUP-a „Zabjelo-Ljubović“, kao i to da je brdo Ljubović nedavno, uz veliku podršku javnosti, proglašeno parkom prirode, logičan naredni korak je da se novi plan za ovaj zahvat uradi iz početka, u transparentnoj, participativnoj proceduri.
Tražimo, dakle, da u Program uređenja prostora Glavnog grada Podgorica za 2026. godinu uđe izrada novog lokalnog planskog dokumenta za područje Zabjelo–Ljubović, i da proces rada na tom planu bude vođen javnim interesom i stručnim kriterijumima, uz obavezno i rano uključivanje građana koji žive u ovom području, institucija poput JU Centra „Ljubović“ i stručne javnosti. Pogrešno bi bilo aktivizam ispod Ljubovića razumjeti kao akciju „protiv jedne zgrade“ – to je uvijek bio protest protiv čitavog modela „ uglaviti kvadrat više“. Lokalna samouprava sada ima i alate i nadležnosti da taj model zamijeni planiranjem koje štiti kvalitet života, prirodne vrijednosti Ljubovića i pravo zajednice da odlučuje o budućnosti prostora u kojem živi.